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韩某诉张家口市人民政府撤销事故调查报告批复案——谈小君

发布时间:2021/09/02

  【案情简介】2016年5月18日,韩某与张家口市某食品有限公司法定代表人李某签订《厂房租赁合同》,约定由韩某租赁该公司位于张家口市万全区安家堡乡张贵屯村的土地和厂房。合同签订之后,韩某需要在租赁场地上搭建几间彩钢房,便将建设项目以包工包料方式发包给盛某。
  2016年6月1日,盛某在组织施工过程中,施工人员陈某不慎触击高压线受伤,经抢救无效死亡。
  2016年6月3日,死者家属向万全区安监局举报。万全区安监局核实情况后,向张家口市安监局进行了报告。
  2016年6月7日,张家口市人民政府专门成立事故调查组。事故调查组进行调查后,出具一份《关于张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查报告》。
  2016年6月30日,张家口市人民政府对该事故调查报告作出批复:同意事故调查组对事故责任者的处理意见。
  2016年7月11日,事故调查组向韩某宣读了事故调查报告和张家口市人民政府的批复意见。万全区公安机关以韩某涉嫌重大劳动安全事故罪对其采取强制措施。
  但是,韩某认为:“1.张家口市人民政府成立的事故调查组,没有电力和住建部门的专家参与,程序上不符合规定;2.搭建的彩钢房面积仅为200平方米,不需要施工许可,也就不需要经过规划和建设许可,在没有住建部门认定的情况下,判定该彩钢房系非法建筑,是错误的;3.事故涉及的高压线架设是否合法,应由电力部门专家进行认证,且高压线垂直距离施工彩钢房屋顶太近,没有安全警示标志,是造成事故发生的重要原因,不应由自己承担主要责任;4.彩钢房搭建承包给盛某,责任主体是盛某,认定自己是事故责任主体与事实不符;5.施工过程中,盛某是现场的指挥者和管理者,导致陈某死亡的后果,盛某负有直接责任,单追究我一人的刑事责任,是不公正的;6.事故调查组只向我宣读了调查报告和批复意见,没给我送达原件,程序严重违法。”因此,韩某于2016年8月10日向张家口市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销张家口市人民政府对《关于张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查报告》的批复。
  张家口市人民政府委托河北思洋律师事务所贾贵宾、谈小君两位律师代理本案。
  2016年10月21日,张家口市中级人民法院对本案进行了开庭公开审理。
  【代理意见】我们认为,针对原告韩某提起行政诉讼的事实与理由,本案争议焦点主要是被告张家口市人民政府成立的事故调查组的组成是否符合法律规定,调查报告调查的事实是否准确、证据是否充分,以及被告张家口市人民政府作出批复是否程序违法。围绕着本案的争议焦点,结合本案证据和相关法律规定,提出如下代理意见:
  一、本案事故调查组依法成立,且人员组成符合法律法规的规定,程序合法
  根据证据1:《张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查组成员名单》(上有每位调查组成员本人的亲笔签名),充分证明针对2016年6月1日张家口市某食品有限公司院内发生的触电死亡事故,张家口市人民政府于2016年6月7日成立了由张家口市安监局、市公安局、市总工、市人民检察院、万全区人民政府等有关人员组成的事故调查组,对事故进行调查。
  根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(第493号)第二十条规定,上级人民政府认为必要时,可以调查由下级人民政府负责调查的事故。
  该条例第二十二条明确规定,事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加。
  因此,张家口市人民政府成立事故调查组,调查张家口市某食品有限公司6.1触电事故,具有法律依据。且调查组的人员组成,也符法定要求,程序合法。
  所以,事故调查组中没有“电力和住建部门的专家”,并不违反法律和行政法规的规定。原告韩某在对事故调查组的法律规定上的理解,是错误的,不应支持。
  二、本案事故调查组认真履行了职责,实事求是地查清了事故经过、原因,并对事故性质、责任进行了认定,收集的证据详实充分,符合法律和行政法规的规定
  本案事故调查组成立后,立即深入事故现场进行了实地勘察、调查、取证,全面查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡情况,并依法对事故的性质和事故责任进行了认定。
  根据原告韩某于2016年5月18日与张家口市某食品有限公司的法定代表人李日成签订的《厂房租赁合同》,证明原告韩某承租张家口市某食品有限公司的厂房和场地,进行豆制品加工,租期10年,自2016年7月18日起至2026年7月18日止。
  根据盛某及相关现场施工人员的证言、原告韩某给付盛某工程款的《收条》、医院死亡证明、事故现场勘测图和相关人员的指认笔录等证据材料,充分证明:原告韩某将张家口市某食品有限公司院内建设三栋钢结构房屋的工程发包给盛某。在2016年6月1日17时许,盛某的施工人员陈某在施工过程中,登上架子,拿起斜立在墙壁边上的连接杆时,不慎碰到上方10千伏的高压线,被电击倒。现场施工的盛某、沙军等人对陈某采取了急救措施,并拨打了120。陈某后经万全县中医院抢救无效死亡。
  根据死者家属的举报材料和110接警信息等证据,充分证明:2016年6月1日当天晚上,死者家属向110报警,万全区公安机关经查证后,当时确认陈某死亡不属于刑事案件。2016年6月3日,死者家属便向万全区安监局进行举报。
  事故调查组结合上述的证据材料和相关法律法规的规定,出具了一份《关于张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查报告》,确定如下事实:
  (一)韩某投资在张家口市某食品有限公司院内建设三栋钢结构房屋,未取得建设工程规划许可证和施工许可证
  虽然《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证。”但是,本条款中“可以不申请”,不等于“不需要申请”。而且,“可以不申请办理施工许可证”,不等于“可以不申请建设工程规划许可证”。
  根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
  《河北省城乡规划条例》第五十二条也作出了相应的明确规定,建设单位和个人在城市、镇规划区内进行工程建设,应当向城市或者县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
  因此,原告韩某在未办理建设工程规划许可证等手续的情况下,建设三栋钢结构房屋,属于违法建筑。
  (二)高压线架设高度符合相关规定,但韩某违反高压线下严禁兴建建筑物的规定,是引发事故的根本原因
  作业上方有10千伏高压线,实测距地面高度6.6米,符合《电力设施保护条例》第十条第一款1-10千伏线路垂直于地面距离不小于5米规定。而且,该条例第十五条第三款规定,任何单位或个人在架空电力线路保护区内,必须遵守下列规定:不得兴建建筑物、构筑物。
  但是,原告韩某明知作业地上方有高压线路通过,在未采取任何安全生产保护措施的情况下,让盛某、陈某等人进行施工。且施工现场没有设置危险警示牌等识别标志,也没有安装防护装置。因此,安全生产设施和安全生产条件不符合国家规定。原告韩某应当承担相应的法律责任。
  (三)盛某等人不具备相应的建筑工程施工资质条件,韩某还让其进行施工,应当对事故承担主要责任
  根据《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定,承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书,并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。原告韩某明知盛某、陈某等人不具备相应的建筑工程施工资质条件,却将三栋钢结构房屋的建设工程发包给盛某、陈某。
  虽然双方未签订书面施工承包协议,但是,盛某、陈某等人是实际施工人,且原告韩某也承认其让盛某包工包料承包工程的事实。
  因此,原告韩某应当为其非法发包行为引发的伤亡事故承担相应的法律责任。
  根据证据2:《张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查报告》,充分证明,事故调查组对本次事故的性质、责任的认定,符合事实和法律规定;提出的处理建议、整改措施也符合法律规定;并在法定期限内提交了事故调查报告。
  三、张家口市人民政府对本案事故调查报告作出的批复是正确的,程序符合法律规定
  根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定,重大事故、较大事故、一般事故,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。
  张家口市人民政府收到本案事故调查组提交的调查报告后,经过慎重研究,于2016年6月30日作出了《张家口市人民政府关于〈张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查报告〉的批复》(见证据3)。
  2016年7月11日,事故调查组依法向原告韩某宣读了调查报告和批复意见。原告韩某也认可这一事实。因此,张家口市人民政府在程序上尽到了告知义务。
  张家口市人民政府在全面审核相关证据材料的基础上,依法对本案事故调查报告作出了批复。事故调查的事实是清楚正确的,作出相应处罚措施的法律法规依据是充分的,而且程序上符合法律规定。
  因此,张家口市人民政府对本案事故调查报告作的批复是正确的,程序是合法的。
  综上所述,本案事故调查组人员组成符合法律法规的规定,并认真履行了职责,形成的事故调查报告,事实清楚准确、事故性质认定正确,法律依据充分。张家口市人民政府对该调查报告作出的批复是正确的,且程序合法。因此,原告韩某提起的行政诉讼的事实与理由是错误的,对法律法规的理解也是片面的。所以,请求张家口市中级人民法院依法驳回原告韩某的行政诉讼请求。
  【判决结果】原告韩某于2016年12月8日自愿向张家口市中级人民法院递交了撤诉申请书。张家口市中级人民法院依法作出准许其撤诉的行政裁定书。
  【裁判文书】张家口市中级人民法院经审查,认为原告韩某的撤诉申请是其真实意思表示,系其自行处分权利,符合法律规定,应予准许,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定,裁定准许原告韩某撤回起诉。
  【案例评析】事故调查组是否应当有“电力部门的专家和住建部门的专家”参与呢?
  本案中,原告韩某对事故调查组的组成具有强烈的异议,认为既然涉及高压线电死人的事故,就应当有电力部门的专家参与调查,且涉及认定违法建筑的问题,也应当由住建部门的专家进行认定。
  这是原告韩某质疑《关于张家口市某食品有限公司6.1触电事故调查报告》权威性和公正性的根本原因,也是原告韩某提起行政诉讼的主要事实和关键理由。
  关于事故调查组的人员组成问题,我国《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第二十二条明确规定:“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况,事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加。”
  因此,“电力部门的专家和住建部门的专家”不是事故调查组的法定组成人员。
  本案事故调查组依法成立,其组成人员符合法律法规的规定。并且,事故调查组依法履行了事故调查组的法定职责,作出的事故调查报告,具有法律上的权威性和公正性。
  经过开庭审理,原告韩某认可了事故调查组的合法性、事故调查报告的公正性以及张家口市人民政府作出事故调查报告批复的正确性,自愿提出了撤回起诉申请。
  【结语和建议】本案的核心问题是人民政府如何保证事故调查组的公正性。因为公正性是赢得行政相对人对人民政府行政行为信任的基础和关键所在。
  这就要求人民政府在成立事故调查组的程序上合法,在人员组成上一定要符合相关法律法规的规定,切实做到“依法行政”,对实施的具体行政行为,切实做到“有法可依”、“有据可查”。
  因此,建议人民政府在成立事故调查组时,可以采用书面形式告知行政相对人应当享有的权利和应当承担的义务,并让其在告知回执上签字确认。同时,将事故调查组的人员组成名单告知行政相对人,征询其是否有异议以及是否需要申请回避。这样可以保证程序透明、公正,可以最大限度降低行政相对人在事后非议和质疑的可能性。
  行政诉讼案件中,行政相对人往往对发生的事实,是清楚明白的,往往是对行政机关在处理问题上的法律适用存在较多的争议或不理解。这在很大程度上是由于行政相对人所处的立场以及对法律法规条文不知道、不理解或者理解的片面性和局限性造成的。
  因此,建议人民政府在具体行政行为过程中,应当结合具体事实与证据,多向行政相对人释明相关法律法规和政策的规定,让行政相对人“知法而退”、“懂法而息讼”,从而达到行政相对人“明法守法”并自愿和谐地解决行政诉讼纠纷的良性社会效果。

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