农村土地流转中介组织法律规制途径——阎玮

　　摘要:农村土地流转中介组织法律属性揭示了农村土地流转中介组织的本质特征，作为土地流转中的关键环节，对于土地流转具有举足轻重的作用，但也都存在一定的问题和困境，影响了农村土地流转中介组织的健康发展。因此，要树立农村土地流转中介组织运行法治化理念，采用“先下后上”的立法模式，逐步建立和完善农村土地流转中介组织的法律体系，通过立法明确农村土地流转中介组织的性质、宗旨、地位、组织形式、设立条件、章程、权利与义务，明确农村土地流转中介组织的审批程序、监督管理制度、监管机构和执法机构，明确落实农村土地流转中介组织的法律责任，明确规定农村土地流转中介组织从业人员从业的资格、资质条件。
　　关键词：农村，土地流转，中介组织，法律规制
　　中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》迸一步指出允许农民按依法自愿有偿原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。而农村土地流转中介组织作为土地流转中的关键环节，对于土地流转具有举足轻重的作用。但现行法律、政策对其的规制较为笼统，缺乏可操作性，影响了农村土地流转中介组织作用[2]的发挥。因此，有必要从法律视野探析一下农村土地流转中介组织的规制途径。
　　一、农村土地流转中介组织的法律属性及积极作用
　　（一）农村土地流转中介组织的法律属性。
　　关于农村土地流转中介组织的含义，目前，有不同的观点。刘政坤等[1]认为，土地流转中介组织是指在土地流转过程中，为供需双方提供供求信息、相关法律政策咨询、土地价格评估、调节流转纠纷等服务的中介组织。王志章等[2]认为，土地流转中介组织是指在社会主义市场经济条件下，遵循独立自主、公平公正的原则，凭借特有的专业化职能，在农村土地流转中沟通各方关系、协调各方利益，并保障农村土地高效有序流转和维护土地流转当事人利益，而依法成立的社会自律性组织。杨茂君[3]提出，土地流转合作社是土地流转的中介服务组织，并受本社社员委托负责流转、管理社员土地的服务组织，按照农民合作组织原则运作和管理。
　　以上观点侧重点不同，笔者从法律视野的角度认为：农村土地流转中介组织,是指以营利为目的,在农村土地流转法律关系中依法设立的，以其特有的专业化职能提供专业服务的，能够独立承担法律责任的社会自律性组织。这个概念涵盖其以下法律属性并揭示了农村土地流转中介组织的本质特征：
　　1、依法设立。农村土地流转中介组织必须与其他中介组织一样依法设立，符合有关法律设定的条件，履行法定手续。
　　2、具有独立的法律人格。拥有独立的财产，独立经营，独立承担责任，不受任何机关、团体、企业及个人的非法干预。
　　3、以营利为目的。这是农村土地流转中介组织在社会主义市场经济条件下生存的前提条件，也是其发展的驱动力。
　　4、以特有的专业化职能，提供专业服务。“土地交易比普通商品的交易更复杂，特别是土地使用权的交易，往往涉及到多个主体的经济利益，而交易主体大多文化水平较低，对交易程序及法律规定了解甚少，农村土地流转中介组织正好可以弥补二者之间信息的不平等及专业知识欠缺的不足，为交易者搭建桥梁并辅助土地流转交易的完成。在这过程中会涉及到法律咨询、政策解读、土地测量、市场估价等方面的知识，这就要求土地流转中介组织从业的相关人员须取得相应的资质或证书，以良好的专业知识为交易者提供服务。”[4]
　　5、社会自律性组织。作为市场中介组织有自己的组织形态和自我约束系统，有能力而且能够依照法律规定和自治约定自律。
　　（二）农村土地流转中介组织的积极作用
　　随着农村土地流转的发展,土地流转中出现很多问题,急切需要农村土地流转中介组织的力量来解决，同时，一些拥有资金和技术的企业或者个人进行大规模的农业经营活动时，发现很难及时找到适合自己要求的土地。而不少农户又迫切希望把闲置的土地流转出去。中介组织正是在这种状况下出现的,并且刚刚起步的农村土地流转中介组织已经显示其促进土地流转的积极作用。
　　1、有效降低成本，节约交易费用、提高交易价格。首先，农地流转中介组织凭借自己的专业知识、掌握了各种交易信息，并建立起交易信息网络，能够及时对外发布土地流转供需的各种信息。同时发挥自己专业的评估能为，也为供需双方提供较好的参考服务，从而有利于减少信息搜寻、辨别成本。其次，在双边交易模式下，土地承包方若想大规模承包土地，必须同每一个农户进行单独协商谈判，耗时、耗力，在中介组织介入的模式下，土地承包方只需面对中介组织，使得双方的谈判效率和效果会有明显改善，承包方因此节约大量时间和财力，而另一方面土地流转中介组织把供给土地的单个农户当作一个整体同需求者谈判,增强了竞争力，有助于提高交易价格，节约交易费用。
　　2、保障土地流转的有序进行，推动土地流转的合理化、规范化、高效化发展。土地交易与其它普通商品的交易相比存在很大的差异，其运作程序比较复杂。在土地流转中无组织的土地流转经常会发生一些矛盾和问题，从而无法保障土地流转的有序进行以及土地流转当事人的权益。而土地流转中介组织大大地规范了土地流转的程序和运作行为，促使土地在有序的轨道上流转。这不仅保障土地流转的规范化和效率化，而且推动土地流转机制的健全和土地管理制度的完善，从而有利于推动土地流转向着合理化、规范化、高效化的方向发展。
　　4、能有效地配置土地资源。土地的自由流转能够提高资源的配置效率、增加土地的投资价值，从而提高投资者进行土地投资的积极性。土地承包经营权的流转可以促进农业结构的调整、拓宽农户的收入渠道、促进农民增收。土地流转使部分农民从土地中“解放”出来，集中精力从事第二产业或第三产业，以增加非农收入。同时土地使用者通过农地流转取得的土地使用权，解决土地规模较小的问题，有助于发展现代农业，从而实现土地资源的优化配置，而土地流转中介组织，基于其自身的专业性和对资源的知晓程度，其将积极推动土地资源优化，对农业产业化、农业现代化及农业产业结构的调整都将发挥积极作用。
　　二、农村土地流转中介组织存在的问题
　　从各地的实践探索看，农村土地流转中介组织确实对促进农村土地流转、促进当地土地的规模经营、增加农民收入和农村发展起到了一定的积极作用，显示了其良好的发展的前景，但也都存在一定的问题和困境。
　　（一）土地流转制度不完善，中介组织缺乏成长的空间
　　十七届三中全会确立了“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等流转土地承包经营权发展多种形式的适度规模经营”的政策。国务院在《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中又提出要进一步规范农村土地承包制度。但中央政府的文件多是宏观指导性意见，缺乏具体的实施方案。对政府在土地流转中的功能缺乏明确的定位，对土地流转和土地整理所需要的资金来源也没有形成规范性文件予以确定，如何构建完善的土地流转制度目前尚在讨论之中。同时因我国各地土地利用现状的差异性和土地收益的有限性，地方政府对促进土地流转也缺乏积极性，导致土地流转多停留在私人之间的小规模流转，土地流转中介组织缺乏发展的空间。[5]
　　（二）农村土地流转中介组织法律处于空白期。关于中介组织的立法，在我国在短期内不可能统一立法，一般而言，我们根据各个行业的不同情况，进行行业立法。虽然国家及各地颁布了一些规范性文件对农村土地流转中介组织的经营行为有所规范和引导，但很大一部分停留在政策层面，不仅中央立法滞后；地方立法也不多见，到目前为止，还没有对农村土地流转中介组织的立法进行总体考虑和统一规划，致使农村土地流转中介组织的法律处于空白期。农村土地流转中介组织的地位、职能、权利义务、如何系统化管理至今还没有明确的法律界定。这就造成了土地流转中介组织一部分作为企业法人在工商局登记，而一部分作为社团法人在民政部门登记，更有大部分中介组织还没有经民政和工商部门核准登记，从而不具有独立法人的资格，导致其在参与市场竞争以及获取信贷和税收倾斜等方面处于不利地位，同时，农村土地流转中介组织由于缺乏必要的法律保障，往往寻求政府或其他社会力量保护时，而出现“保护无门”的现象[6]。
　　（三）土地流转中介组织缺乏规范运作。由于有关土地流转中介组织的法律、法规尚未建立，土地流转中介组织缺乏规范运作：一是中介组织的成立不规范，中介组织的性质、职能不清；二是缺乏专门的行政部门对中介组织的执业行为进行引导和监督；三是行政机关违背农户的意愿强行流转农户土地的事件时有发生；四是推动农村土地流转依然采用强烈被动的行政手段；五是一些地方政府借中介组织的名义，擅自改变土地用途、违规流转；六是土地流转中介组织的法律责任难以追究；七是土地流转中介组织的收费缺乏标准和规范。
　　（四）土地流转中介组织行政色彩较浓。
　　目前我国农村土地流转中介组织以土地流转服务中心、土地流转服务站、土地流转合作社、土地流转协会、土地银行等形式出现。虽然我国土地流转中介组织的形式多样化。但“目前兴起的土地流转中介组织，多数是政府部门主导的外生型组织，其运作的方式带有明显的行政色彩。相比之下，由群众自发主导的内生型的中介组织则甚少。由于行政因素的影响，在实践中按照市场经济法则来运作的土地流转中介组织并不多。在具体的工作中，行政因素介入过多，采用行政手段来干预农村土地流转中介组织的运作。这严重影响了其正常功能的发挥，对其今后的发展将产生很不利的影响。”[7]
　　（五）对土地流转中介组织监督管理不到位
　　一方面由于土地流转中介组织多数是政府部门主导的外生型组织，其运作的方式带有明显的行政色彩，政府既当“运动员”，又当“裁判员”，担负双重主体，必然导致自我监督的尴尬局面。另一方面由于目前土地流转中介组织的监督依据、监督主体、监督责任、责任承担的缺失，必然导致对土地流转中介组织的监督管理“无法可依”，“无人可监”“无法到位”。
　　总之,以上因素影响了中介组织作用的发挥，难以适应时代发展的要求，因此，应当予以法律规制。
　　三、农村土地流转中介组织的法律规制途径
　　十七届三中全会决议提出：抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。而目前土地流转中介组织的法律制度缺失，影响了农村土地流转中介组织的健康发展，影响了农村土地流转、农村土地管理制度的改革，成为制约农村土地流转的“瓶颈”。因此，加快农村土地流转中介组织的法律建设刻不容缓，其途径如下：
　　（一）树立农村土地流转中介组织运行法治化理念
　　在法律建设方面,首先观念先行，需要树立农村土地流转中介组织运行法治化理念，因为理念决定思维，理念决定方式。法治化的理念会形成农村土地流转中介组织良好的立法环境和氛围，加快农村土地流转中介组织的立法步伐，加快土地流转中介组织法制化的运行程序、运行机制、运行方式的构建，使农村土地流转中介组织沿着法治轨道运行，使农村土地流转中介组织真正成为法制化中介组织、市场化中介组织、中立性中介组织，成为市场经济条件下独立的市场经济主体，从而推进农村土地流转中介组织法治化建设。
　　（二）采用“先下后上”的立法模式，逐步建立和完善农村土地流转中介组织的法律体系。
　　由于我国农村土地流转中介组织发展历史不长，各地经济发展水平不均匀，特别是各地农村土地流转中介组织发展不尽相同，在认识上和实践上均有不同的差距和区别，因此要发挥中央和地方两个立法权积极性，采用“先下后上”的立法模式，根据《立法法》的规定，可以先以行政法规和地方性法规、条例、规章的形式加以制定，然后根据实施的情况、总结经验在各种客观条件具备的情况下，由国家制定统一的《农村土地流转中介组织法》。
　　（三）农村土地流转中介组织的法律体系的主要内容。
　　第一、通过立法明确农村土地流转中介组织的性质、宗旨、地位、组织形式、设立条件、章程、权利与义务等，确定农村土地流转中介组织的各种法律关系，确立农村土地流转中介组织的法人地位，赋予其独立的法人主体资格。
　　第二、通过立法明确农村土地流转中介组织的审批程序、监督管理制度、监管机构和执法机构，规范农村土地流转中介组织的行为，保护其合法权益，促进农村土地流转中介组织管理体制和运行机制转换，强化对中介组织的监督和管理。
　　第三，通过立法明确落实农村土地流转中介组织的法律责任，包括民事、刑事和行政责任。建立农村土地流转中介组织严格责任追究制和业务失误赔偿制。如果中介组织从业人员有欺诈当事人等行为，情节严重，构成犯罪的，依法可追究其刑事责任。违反合同约定的，应追究其违约责任，赔偿金额依照当事人的约定。违法行为构成侵权的，应承担赔偿责任。条件成熟时，可以在立法中引入惩罚性赔偿制度，以更大限度地保护农民的利益，规范农村土地流转中介组织的从业行为。
　　第四，通过立法明确规定农村土地流转中介组织从业人员从业的资格、资质条件。在人员资格管理方面，要逐步创设执业资格制度，通过国家统一资格考试，择优发证，并对学历、实务年限、业务知识、犯罪记录甚至信誉记录等作出具体限定。通过市场准入制度净化农村土地流转中介市场，提高从业人员从业的水平。(本文在《中国土地》2013年2月总325期发表)
　　参考文献：
　　[1]刘政坤,强昌文.农村土地流转中介组织探讨[J].理论建设,2009(4):58-61.
　　[2]王志章,兰剑.农村土地流转中介组织相关问题研究[J].科学决策,2010(3):44.
　　[3]杨茂君.关于发展土地流转中介合作组织搞好农村土地承包经营权流转的建议
　　[EB/OL].http://www.caein.com/index.aspxAction=xReadNews&NewsID=21789,2011-10-25）
　　[4]王娟,王志彬.农村土地流转中介组织建设探析[J].广东农业科学,2012(2):208-210
　　[5]程广超.广西农用土地流转中介组织培育与发展研究[J].广东农业科学,2012(6).
　　[6]张正国.社会主义新农村建设背景下农村中介组织创新分析[J].改革与战略2006（8）
　　[7]王志章,兰剑.农村土地流转中介组织相关问题研究[J].《科学决策》，2010(3)